«St. Gallen macht’s den Bernern vor». Zu diesem Schluss könnte kommen, wer dieser Tage gelesen hat, dass die Stadt Bern den Auftrag für ein 13 Millionen schweres Informatik-Projekt an den St. Galler Informatikdienstleister Abraxas vergeben hat. Doch möglicherweise ist es genau umgekehrt: Die Stadtberner haben St. Gallen gezeigt, wie ein sauberes, faires Beschaffungswesen der öffentlichen Hand ausgestaltet werden muss – ohne Bevorzugung staatlicher bernischer Unternehmen.

Sicherer, günstiger, schneller

Im Rahmen des «IT-Reformpaketes 2019» wollen der Kanton St. Gallen und die Gemeinden ihre E-Government-Organisation (E Gov SG) in eine öffentlich-rechtliche Anstalt überführen. Dazu gehört auch eine gemeinsame, zentrale Beschaffungsstelle. Ziel sei ein «wirtschaftlicher Mitteleinsatz durch Bündelung der Kräfte und Standardisierung, das heisst einheitliche Lösungen», erläutert der St. Galler Regierungsrat Benedikt Würth.

Damit sollen nicht nur Kosten gespart werden, sondern auch die Sicherheit erhöht und die Innovationskraft gestärkt werden. Eine Zentralisierung ist durchaus sinnvoll. So erklärt der St. Galler FDP-Nationalrat und IT-Experte Marcel Dobler: «Föderalismus ist der Feind der Digitalisierung». Was er damit meint: Die Bündelung der Kräfte in zentralen Strukturen erlaubt es, sicherer, günstiger und schneller voranzukommen.

Staatsunternehmen bewegen sich in der Grauzone

So weit so gut, gäbe es da nicht den IT-Dienstleister Abraxas. Das Unternehmen in Staatsbesitz (siehe unten) operiert erfolgreich: «Bereits heute erzielt Abraxas 50 Prozent des Umsatzes bei Nicht-Aktionären», freut sich Würth. Doch genau da liegt das Problem. Der Staat konkurrenziert private Anbieter. Das IT-Unternehmen Abacus kann davon ein Liedchen singen. Ein Rechtsstreit um die Vergabe von Aufträgen mehrerer St. Galler Gemeinden an VRSG ist immer noch hängig, wie ein Sprecher von Abacus bestätigte.

«Kommunale und kantonale Firmen bewegen sich mit ihren zahlreichen unternehmerischen Aktivitäten in einer wettbewerblichen Grauzone. Das Nachsehen haben private Anbieter», stellt das Forschungsinstitut Polynomics fest. Die Berater aus Olten sind im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco) der Frage nachgegangen, wie weit der Staat private Unternehmen konkurrenziert.

Die Resultate dieser Studie sind in einen Bericht des Bundesrates eingeflossen: «Die Tätigkeit von staatsnahen Unternehmen (…) kann zu Wettbewerbsverzerrungen und potenziellen Nachteilen für konkurrierende Unternehmen führen. Zudem kann der Staat mit verschiedenen Interessenskonflikten konfrontiert sein.»

Noch deutlicher wird Patrick Zenhäusern, Co-Autor der Studie von Polynomics: «Der Staat sollte sich nicht ohne Not in Wettbewerbsbereichen engagieren.» Wo es nicht um die Erfüllung eines Grundversorgungsauftrags gehe, müsse sich der Staat zurückziehen – zum Beispiel mittels Privatisierung. Doch dies ist im Fall von Abraxas nicht geplant. Es gebe «keine unmittelbare Notwendigkeit für eine breitere Streuung des Aktionariats», meint Würth.

Damit bleiben die Bedenken. Wie kann sichergestellt werden, dass die Beschaffungsstelle des Kantons St. Gallen und der Gemeinden Aufträge nicht einfach an das eigene Staatsunternehmen vergibt? Dobler, Zenhäusern und Würth sind sich einig: Es braucht faire öffentliche Ausschreibungen. Dabei sind die Regeln der Welthandelsorganisation WTO einzuhalten.

Die Stadt Bern macht es vor

Wie das geht, hat die Stadt Bern soeben vorgemacht: Für rund 13 Mio. Fr. will sie eine neue Informatik-Plattform für Schulen aufbauen. Die Anforderungen wurden detailliert beschrieben und publiziert, das Projekt nach WTO-Regeln ausgeschrieben. Der Stadtrat wollte, dass Open-Source Software eingesetzt wird.

Weil dies dazu geführt hätte, dass Lieferanten, welche auf Betriebssystemen von Apple oder Microsoft aufbauen, als Anbieter bereits ausgeschlossen worden wären, wurde die Vorgabe abgeschwächt, wie Jörg Moor, stellvertretender Leiter des Schulamtes der Stadt Bern, ausführt: Nur bei gleichwertigen Angeboten galt der Vorzug einer Open Source Lösung. Das Beispiel ist exemplarisch. Denn öffentliche Ausschreibungen könnten mit engen Vorgaben so gesteuert werden, dass der Gewinner praktisch von Anfang an feststeht. Dieses Risiko bestehe, bestätigt Dobler. Er habe schon von entsprechenden Beschwerden über Beschaffungsaufträge eines Bundesdepartements gehört.

Dank einem «guten Preis-Leistungsverhältnis», so Moor, hat sich in Bern Abraxas gegen je einen Anbieter aus der Microsoft- und der Apple-Welt durchgesetzt. Vorbildlich dabei: Die Stadt Bern hat die Bewertungskriterien transparent öffentlich gemacht.

Es geht noch weiter: Der Stadtrat wollte den zum Projekt gehörenden Auftrag für die Internet-Anbindung an die EWB (die Elektrizitäts- und Wasserwerke Bern) vergeben. Doch das hätte gegen die Regeln verstossen. Jetzt wird auch dieser Auftrag öffentlich ausgeschrieben. Das EWB muss sich also gegen (private) Konkurrenz durchsetzen. «Es geht um eine saubere IT-Beschaffung», sagt Moor. Es sei klar, dass eigene Lieferanten nicht bevorzugt werden dürften.

Gleich lange Spiesse

Würth stimmt dem zu. Die öffentlich-rechtliche E-Government Anstalt müsse «zwingend das öffentliche Beschaffungsrecht anwenden und beachten. Dazu gehören selbstverständlich auch die WTO-Regeln.» Ziel seien «professionelle, nachhaltige und rechtskonforme IT-Beschaffungen».

Mit Blick auf die Eignerstrategie bei Abraxas ergänzt er, dass der Staat marktorientiert vorgehen müsse. Abraxas müsse sich im Wettbewerb Markt behaupten: «So werden gleich lange Spiesse gewährleistet». Damit ist zwar eine wichtige Forderung von Polynomics erfüllt: «Keine Bevorzugung von öffentlichen Unternehmen.» Bei einer anderen Anforderung ist das noch nicht so klar: Staatsbetriebe sollten zu Marktbedingungen offerieren, also keine Billigangebote machen.

Ob dies wirklich immer geschehe, sei nicht so einfach zu überprüfen, weil Staatsbetriebe einen Kalkulationsvorteil hätten, sagt Zenhäusern. Ein wichtiges Indiz ist, ob das Unternehmen einen marktüblichen Gewinn erzielt. Daran wird sich Abraxas messen lassen müssen. Noch ist der Staatsbetrieb nicht so weit.

Keine personellen Verflechtungen

«Legislative und Exekutive haben kein politisches Mandat im Aufsichtsgremium eines staatlichen Unternehmens», fordert Polynomics grundsätzlich. Übertragen auf Abraxas: Im Verwaltungsrat sollten weder Kantons- oder Gemeinderäte noch Parlamentsmitlieder sitzen, damit es nicht zu Interessenskonflikten kommt.

Dem stimmt Würth zu: «Es braucht einerseits klare gesetzliche Vorschriften für die E Gov SG und andererseits eine saubere Governance bei Abraxas wie Eignerstrategie und personelle Entflechtung.» Für die beiden Verwaltungsräte von Abraxas, die der Kanton St. Gallen als Aktionär vorschlagen könne, bedeute dies, dass diese nicht Teil der Verwaltung sein dürften. «Die konsequente personelle Entflechtung dieser Gremien ist zwingend, und sie ist gewährleistet.»

Aktuell werden die beiden Sitze des Kantons von Markus Gemperle, Mitglied der Geschäftsleitung des Versicherungskonzerns Helvetia, und von Renato Resegatti, dem früheren Generalsekretär der Finanzverwaltung des Kantons St. Gallen, besetzt. Resegatti wird laut Würth nächstes Jahr abgelöst.

Anders bei den Gemeindevertretern: Aktuell sind dies die beiden Kantonsräte Beat Tinner und Max Vögeli, Gemeindepräsident von Wartau (SG) bzw. Gemeindeamman von Weinfelden (TG). Zu prüfen, ob diese beiden Verwaltungsräte im Sinne einer guten Governance abgelöst werden sollten, wäre Sache der Gemeinden.

Beschwerdestelle könnte helfen

Einen interessanten Vorschlag, das Problem möglicher Interessenskonflikte zu lösen, macht Dobler: Er regt an, eine unabhängige Stelle für Reklamationen und Feedbacks zu schaffen, bei welcher sich Unternehmen, die sich im Rahmen von Ausschreibungen benachteiligt fühlen, melden können. Eine Stelle also, die dafür sorgt, dass alles sauber läuft.

Hilfreich ist auch der Ansatz der Stadt Bern. Diese verfügt, ähnlich wie es St. Gallen plant, über eine Fachstelle, die für Beschaffungen zuständig ist. Während in St. Gallen laut Würth „diejenigen Vertreter im Gremium sind, welche die Beschaffungen inhaltlich und finanziell effektiv verantworten“, haben in der Stadtberner Fachstelle laut Moor auch Vertreter von externen Gewerbebetrieben Einsitz. «Die schauen genau hin», glaubt Moor.

Staatsunternehmen mit 800 Mitarbeitern

An ihrer Generalversammlung vom 31. Mai haben die Aktionäre der Abraxas-VRSG Holding formell die Fusion von VRSG (Verwaltungsrechzentrum St. Gallen) und Abraxas Informatik AG besiegelt. Operationell wurde der Zusammenschluss bereits Anfang April vollzogen, womit einer der führenden Informatik-Dienstleister der Schweiz mit rund 800 Mitarbeitern entstanden ist. Die VRSG hat letztes Jahr einen Umsatz von 67.1 Mio. Fr. erzielt, Abraxas 112.4 Mio. Franken. Während VRSG einen kleinen Gewinn erwirtschaftete, weist Abraxas einen Verlust von 2.1 Mio. Fr. aus. Begründet wird dies unter anderem mit Investitionen in die Integration der beiden Firmen. Dies werde sich auch 2018 nochmals im Ergebnis der Abraxas niederschlagen, schreibt das Unternehmen in einer Medienmitteilung.

Grösste Besitzer von Abraxas sind die Kantone Zürich und St. Gallen. Hinzu kommen die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Thurgau sowie 116 Gemeinden aus diesen Kantonen.